智库｜国有企业制度化管理的异化因境与纾解方案

  依靠制度管人管事是企业管理现代化的诉求，也是现代管理学的基点与核心要义。然而，在推崇制度治理的同时，需要清醒地认识到其潜在的局限性。从人类社会治理的悠久历史中汲取智慧，不难发现即使制度设计得再周密、再完善，也绝非能够解决所有问题的。相反地，若处理不当，过度依赖制度，反而可能陷入“制度陷阱”的困境，即制度之间的无效重叠与相互掣肘，导致管理成本激增，效率低下，甚至引发组织内部的混乱与冲突。因此，在国有企业制度化管理已经常态化得趋势下，如何充分的发挥制度在企业管理中的非消极作用，避免陷入“制度陷阱”的异化泥潭，推动企业在激烈的市场之间的竞争中稳健前行，是摆在各级管理者面前必须努力破解的难题。

  制度往往设定了行为活动的程序、步骤、方式、限度及超越限度的结果等内容，使处于制度框架下的任何行为都有明确的约束，从而在很大程度上可防范制度外行为的发生。在国有企业制度化管理已经常态化的背景下，制度的治理效能逐渐释放，但从“文本—行动—观念”三个层面进行制度化考察，国有企业管理工作中的制度建设实践尚存在制度体系“空转”、制度执行“疲软”、制度效果“弱化”等种种异化现象，需要警惕和防范。

  （一）文本系统的异化：制度体系“空转”。对于现代法治精神而言，最重要的体现是有合乎法治的制度文本，因此合乎法治的制度文本建设是现代法治建设和评估的核心内容之一。制度化的前期阶段第一步是要解决“有法可依”“有章可循”的问题，建立体现现代法治精神和法治要素的规范性文本，发挥规则的引领和推动作用。然而，在国有企业制度化管理实践中，制度文本系统的异化现象有必要注意一下，其现实表征大多数表现为制度体系“空转”，即管理系统中看似有一个数量庞大的制度体系在高速运转，但其内部各项制度之间割裂严重，甚至形同虚设。这种情况下，制度只是在小范围内局部循环，治理效能没有真正延展到实际在做的工作中去。

  在国有企业管理工作中，文本系统异化所导致的制度体系“空转”主要体现在两个方面：一是在形式上，制度文本数量过多，尤其是一些“应急式”“运动式”的管理制度，不仅未能真正发挥制度本身的预期功能，反而徒增企业员工的工作所承受的压力。例如，为了对标对表上级要求的“企业制度创新”“企业工作品牌”等内容，有的企业内部发展各式各样的企业制度新形式，但这些“创新”制度很多是在上级要求的时候，以及制度刚出台的时候抓一抓、办一办，最后大多束之高阁，稳定性和可操作性不强。二是在内容上表现为制度相“悖”，即制度文本前后或者制度文本与其他文本内容之间不协调、不衔接，甚至相互冲突矛盾。例如，一些国有企业在贯彻民主集中制方面虽制定了多项议事规则程序，但这些制度文本间存在交叉重叠和模糊地带，致使出现董事长和总经理之间职责不清，导致企业领导权、决策权和执行权相互“打架”等问题。

  （二）行为系统的异化：制度执行“疲软”。国有企业制度化管理的第二个层面是确保制度规则的良性运行，即实现规则之治。其中，规则秩序最重要的表征体现在制度行动之中，制度行动是否合乎法治精神是测量制度化的基本标准。在企业管理领域，制度的执行效果是制度建设优势的最直接体现，一旦制度文本系统开始异化，企业管理工作陷入新旧制度无序或者漏洞混合叠加时，制度间的不协调及冲突则会直接影响执行者的积极性和自主性，进而导致制度行为系统的异化，造成制度执行“疲软”的现象。

  行为系统异化所导致的制度执行问题主要体现在两个方面：一是消极性执行，即在企业管理工作中，企业员工对制度执行的形式化、机械化表现。消极执行根据内外影响因素的不同可以分成“显性”消极执行与“隐性”消极执行。“显性”消极执行主要动因在内，是指执行者自身主观能动因素不够导致的盲目执行或机械适用。例如，一些员工只是满足于简单传达上级领导的工作要求，工作浮于表面，秉持“材料出政绩”的作风，嘴上说得头头是道，实际落实全靠“打卡”，将工作重点放在“赢关注”“夺曝光”“达成目标”上。“隐性”消极执行主要动因在外，是指制度泛化、治理碎片化、环境复杂化等外在因素导致制度执行者在执行过程中出现“心有余而力不足”的情况，造成“做无用功”“过度用功”等问题，如绩效考核过程中的“过度留痕”、科层制体制下的“层层注水”“层层甩锅”等外部因素往往轻易造成“隐性”消极执行的产生。二是选择性执行，即执行者基于不相关因素考量，运用执行替代、执行附加、执行缺损等手段选择性地执行制度，导致不同制度间、不同执行主体间的混乱无序，如一些企业员工在制度执行过程中，理解的就执行，不理解的就不执行；明确的规定动作执行，不明确的自选动作不执行等等。

  （三）观念系统的异化：制度效果“弱化”。国有企业制度化管理的第三个层面主要在于实现制度效果的大众化，其核心在于让制度制定者、制度执行者和制度遵守者共享规则观念，实现理念中的“法治”转化为观念中的“法治”。在企业管理工作中，规则观念（意识）不仅存在于企业领导层之中，也同样存在于其他广大员工群体之中，并在很大程度上支配着各方主体的能动行为，是主体间行动的内在动因或行动合法（规）化的根据。因而，可以说规则观念（意识）是连接制度和秩序的关键要素。制度治理与制度秩序的转化，既可能因外在强力而形成，也可能因组织成员内心拥护和真诚信仰而形成。于此而言，如果制度决策者或生产者没有处理好制度建设的科学性、执行的有效性、监督的保障性等相互之间的内在关系，就可能引发观念系统的异化，造成企业内部成员乃至领导者自身对企业制度认同感的不断弱化，从而陷入制度无效、干部弱执行、群众弱参与、基层意见难获得、再制定无效政策的负循环，并演变为对政策、制度的疏远、失信、视而不见的“制度冷淡主义”。

  例如，制度决策者和生产者往往处于一个单位的权力中心，在资源配置等权力上都比制度消费者处于更优越的地位，这种优越地位尤其会在企业管理层民主程度有限、信息垄断、决策层集权程度和威望较高等情况下得到强化，使制度决策者和生产者容易内在地倾向于拍脑袋决策、小团体决策、自主式决策等狭隘的决策模式。而此种模式极易脱离企业制度化管理工作实际，使决策者难以准确研判企业制度化管理工作中的主体问题，对于一些不符合实际情况的企业管理制度不能及时做修改或废止，只是持续性地选择制定新制度来弥补旧制度的缺陷，长久以往，便会导致企业员工参与的积极性下降，不能有效激发企业员工参与企业制度管理建设活动的兴趣。

  制度建设的理想状态是，从启动到执行再到收集制度效能反馈，中间没有阻隔，一气呵成，即便遇到某些环境干扰，也不会对制度优势本身产生太大影响。但从实际来看，尤其是从企业管理过程中一些具体制度的落实情况看，理想与现实之间的差距仍然显而易见，制度建设的形式化、机械化、避责化等问题实际存在。上述异化现象的产生，事实上暴露出企业管理过程中制度建设面临的法治梗阻问题，究其根源，需要从制度理念、制度主体、制度环境等多方面进行深入剖析。

  （一）基于制度惯性思维而产生制度依赖。所谓“制度惯性”，又指制度结构的“粘性”（stickiness），其可以被理解为制度结构因抗拒变化而具备的稳定政策的倾向。制度惯性一方面能够降低治理主体的行为成本，但另一方面也会对制度改变或间断的发生产生阻力，其成因主要体现在两个方面：一是基于错误的“成本收益观”所导致的“便宜主义”。从经济学的角度看，成本收益分析的底层逻辑是基于比例原则进行决策，选择受益较大、成本较小的方式解决实际问题。例如，对于上级管理部门的政策文件或工作方案，有的中层管理者秉持“向上看，跟着学，照着写”的惯性思维，制度照搬照抄，如此一来，不仅节约时间，还无须花费精力苦思冥想、收集素材、组织材料，只需信手拈来，便可完事。二是基于错误的政绩观所导致的“自觉的”。一般来说，是因为主体认识不足，只看表象，不对事物的本质进行分析，因此导致理论脱离实践，解决不了实际问题。此外，有学者提出一种更具隐蔽性、欺骗性和危害性的新形态——“自觉的”，这与基于认识水平限制的原因不同，其特点是主观故意的、自觉的，是精心包装的、精致的，其要害就在于“自觉故意”[1]。例如，有的部门企业管理的人并非自身知识水平不够，有些甚至精通企业管理方法论，从理论到制度再到实践，能够从理论上，在各领域，全方位地深刻阐述企业治理方略，但由于基于错误的政绩观或利己主义心态等内在原因，而选择将换一种方式贯彻到底，坚持“材料出政绩”，进而导致制度内容花样百出。

  （二）基于制度归因思维而忽视其他主体责任。所谓“制度归因”，即认为工作中出现的问题都是制度问题或管理体制缺陷造成的，把问题或矛盾皆归因于制度，而忽视或淡化其他主体的责任。在制度归因思维下，若发生问题，制度反而成为“责任主体”，于是便通过制定新制度来弥补旧制度的缺陷，而制定的新制度亦有漏洞，就需要再制定新制度来补漏。长此以往，问题没有从本质上得到解决而反复出现，制度却越堆越多，最终落入“制度陷阱”。具体而言，制度归因的产生有两个因素：一是主体能力因素。随着现代企业管理工作规范化、专业化建设的不断推进，对于企业管理者自身的专业能力和水平同时提出了严格标准。实践中不同企业部门管理者的自身政治素质和专业素质参差不齐，个别管理者无法有效掌握工作重点，而是凭经验开展工作，再加上忙于事务性工作，致使制度化管理工作上的能力不足，不能透过现象看本质，找到问题的主要矛盾，只是“浮光掠影”将问题归因于最表层的制度层面，导致有的企业对制度的制定、修订、变更、废止等影响制度效力的问题把控不够到位。二是环境压力因素。在科层制治理模式中，自上而下的压力型结构往往表现为上级将任务和指标通过层层量化分解下派给下级，但这种层层传导若缺乏有效的监督保障措施，则容易异化为“层层注水”“层层甩锅”等现象。在权力和资源层层减少的政策运行环境中，处于权力位阶下位的基层企业员工（可能也是制度生产者或执行者）往往处于“责任超载状态”。[2]在此种压力情形下，有的企业管理工作者容易产生“避责倾向”所导致的制度归因。避责倾向一方面体现为制度建设的“声东击西”“明哲保身”，即在面对制度不符合当下实际或难以落实的情况下，不断出台新的政策来填补，目的在于转移视线，意图将过错转嫁到制度上，进而避免自己承担责任。另一方面表现为制度贯彻的“无为而治”，即落实、执行制度的人，基于“出力不讨好”“少干少出错”的压力心态，面对制度落实存在的问题选择视而不见，久而久之，难免落入“制度陷阱”。

  （三）基于监督问责乏力而产生破窗效应。所谓“破窗效应”，即对于某一违反制度的行为不管不顾或纠正不力导致“第一扇破窗”的产生，进而纵容更多的人去打破“制度的窗户”。长此以往，当违反制度的“破窗”越来越多时，制度也就失去了其应有的效用，由此便需要不断制定新的制度来填补“窗户的缺口”。监督问责乏力产生的根源在于“监督下级怕丢‘选票’，监督同级怕伤‘和气’，监督上级怕穿‘小鞋’”。首先，不愿监督体现为一些企业管理者或工作者面对人情世故与监督职能相冲突的情境，进行斗争精神的能动性不足，并且受中国传统文化中“以和为贵”“宽以待人”等观念的影响，有的企业工作者在遇到亲情、人情与规则、原则的角力时，容易出现“老好人”心态，对不良风气充耳不闻，对违法乱纪“大发慈悲”，对原则问题含含糊糊，主打一个左右逢源。其次，不敢监督体现为一些企业管理者秉持“监督惹事”或者“唯上论”等错误思维，对上级监督畏首畏尾、谨小慎微，对同级监督抹不开面子、拉不下脸面，“蜻蜓点水”式监督。最后，企业管理监督机制不健全是导致无法有效监督的重要因素。实践中，有的企业监督部门职能划分不够明细、监督人员配备不够完备、监督能力不够，从而容易引发“人太熟下不了手”“人太散办不了事”“业务不精办不成案”等问题。

  国有企业制度化管理实践中的异化现象也许会出现于制度建设的所有的环节和过程中。坚持用法治思维和法治方式，从制度运行的各项子环节统筹推进，做到制度体系前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成，可成为防止与消除制度异化的有效路径。

  （一）前提性：制度设计需要“科学合理”。制度治理是一种科学的治理方式，其核心和价值追求在于实现“良法善治”，而制度治理的前提首先应是“良法”，良法要求制度的设计应当最大限度地符合客观规律和民主精神。企业管理制度的设计同样需符合现代法治精神的基础要求，体现科学性、民主性、回应性等特征要素。

  第一，科学性。从法学视角来看，科学性就是尊重事务的客观规律，使法律和社会关系保持协调一致，重点是“是否对事实的背后的规律达到清晰的认知，以及在事实基础上采取的手段是否能有效地实现目的”。[3]企业管理工作中制度体系的完善不是各类规章制度的简单叠加，而是有效衔接、相互支撑、有机联系、互为一体的科学架构。因此，一方面需要以“企业高水平发展”为目标统摄，抓住企业制度化建设工作中存在的明显问题，对各项制度内容要素做全面的、系统的、整体的“顶层设计”。另一方面要深入思考制度建设的协调性、延续性与发展性，使制度可以在外部客观环境下得到一定效果证实和检验，坚持现实性与前瞻性的有机统一，摆脱“拍脑袋决策”及“运动式”“突击式”的构建思维。

  第二，民主性。民主的制度构建是保障制度权威的必然要求，唯有建立符合客观规律且得到员工群众普遍认同的制度，制度权威才能得以树立。中国特色现代国有企业制度建设同样需要遵循民主管理原则。[4]在企业管理制度建设过程中，一方面需要充分发扬民主，以“广泛听取意见”促进规则条文的科学完善。例如，制定干部选任相关制度需要广泛听取干部及员工群众的意见、了解群众口碑；又如，制定企业党员发展制度需要广泛听取党员和群众的意见，了解发展对象的真实情况。另一方面，要以“集中统一”原则规范企业管理制度制定程序，积极探索企业管理民主议事规则，建构更加简便易行的企业员工参与企业制度化管理事务讨论的程序规则。

  第三，回应性。政治学意义上的“回应”是指治理主体突破行政科层体制下按僵化规则和程序办事的传统模式，对社会矛盾和问题采取主动、及时、有效的行动。[5]企业管理制度不能是压制型、自治型的，而应呈现回应性特征，即针对制度实施过程中出现的难点痛点问题，要及时按照实际的需求作出理性回应，构建实际的可操作性标准和执行措施。为此，“回应性”特征要实现两项功能：一是预警功能，即通过细化管理制度的各项实施指标和要求，对企业管理的所有的领域、各项活动和实际效果定时进行测量、评估、诊断与预警，及时查找风险、查明原因、应对防范，压减权力设租寻租空间。二是反馈功能，即通过建立制度运行反馈网络机制，对管理制度建设中的各类信息进行采集、存储、分析、传递、研判、报告等，实时反映各类风险的监控状态，使反馈信息快速回馈到企业制度化管理体系中去，及时调适纠补，实现系统各要素良性互动。

  （二）过程性：制度执行需要“内外兼顾”。天下之事，非难于立法，而难于法之必行。制度建设的理想状态是一经制定并运转便产生良好的预期效果，即便遇到某些环境干扰，也不会对制度优势本身产生太大影响。因此，在制度执行的理想状态下，执行者只要按照制度设定的规则程序遵章办事即可达到预期效果。但从实际看来，尤其是从企业管理过程中一些具体制度的落实情况看，制度执行并非都处于理想状态，制度很容易因受环境变化影响而难以有效发挥治理效能。因此，企业管理工作中的制度执行需要内外兼顾、统筹推进。

  第一，对内提升制度执行者的综合判断力。“制度优势—治理效能”转化是个极为复杂的系统工程，在当前多元社会外因下的国有企业管理工作面临着范围更广泛、环境更为复杂、对象更加多样等一系列新情况，制度执行者能否作出科学的判断，能否避免机械化地执行制度，最终取决于其自身的综合判断能力的强弱。为此，强化制度执行第一步是要提升制度执行者综合判断力。一是强化制度宣教，提升思维素养。制定好规章制度之后，应进行思想动员，加强知规、懂规宣传教育，培养制度执行主体的规则思维、执行意识。为避免实践宣教中也许会出现的“重形式、走过场、轻实效”现象，可探索考核协同机制、长效学习机制等举措。二是加强技能培训，提高执行能力。制度执行主体思维素养的培育解决的是“为何需要执行”的问题，而执行能力解决的是“能不能执行好”的问题，一个合格的制度执行主体应兼具执行思维和执行能力。为此，要不断的提高制度执行主体的沟通、合作、协调等技能，创新制度执行方式方法，防止“运动式执行”“冷硬式执行”等忽视制度所处环境及群众情感需求的不恰当方式。

  第二，对外优化制度执行的环境要素。制度执行系统的运转客观上会受到各类执行环境要素的影响，这些环境要素不仅包括有形的要素，如财力、物力资源等，还包括无形的要素，如信息、氛围等。因此，为保障制度执行机器持续高效运转，需要对制度执行的外部环境要素进行持续优化：一是确定财物资源配置标准。财物资源的有效配置是影响制度执行主体乃至制度执行对象能动性发挥的直接因素，财物资源配置可能涉及制度执行系统的每个方面，为确保资源得到最优配置，应当确定科学合理的财物资源配置标准，可探索采取事前论证、事中调度、事后评估等程序标准，保障制度执行资源的优化配比。二是拓宽制度执行信息沟通的渠道。保障知情权能够使企业员工更好了解领导者或管理者的决策目的，便于员工在理解的基础上良好地贯彻执行制度规定。信息传播的渠道越窄，信息接收的及时性就越低，制度执行的效率就越得不到保障。因此，拓宽制度执行信息沟通的渠道就显得客观且必要，如依托“互联网+”“云平台”等技术，建立具有智慧算法的数据管理模式，完善数据资源开发利用机制，打造企业管理信息交流的数字化微矩阵，实现企业管理部门及成员各方之间信息的互联互通。

  （三）保障性：监督问责需要“奖惩分明”。监督问责作为现代法治保障的重要方式，其目的是维护和确保制度正常运行、防范和矫正制度的执行偏离正轨，而只有在监督问责机制健全的条件下才能充分的发挥其效能。因此，要建立完整有效的企业制度监督问责机制，需要做到“奖惩分明”，坚持激励和惩戒并举，方可发挥实效。

  其一，完善激励性机制。根据激励形式的不同，激励性机制可分为两类：一是宣示性激励机制，即通过对符合企业管理制度执行标准的各种模范行为进行公开宣传、表彰和鼓励，以达到激发、引导、保持行为主体有效行为的目的。例如，对优秀员工在企业管理工作中的优秀事迹进行表彰和报道，使其精神上受到激励，增强其对制度的认同感以及归属感，同时为其他相关主体树立正确的行为榜样，影响他们的思想，从而起到正面教育作用。宣示性激励机制需要结合企业各部门工作实际创新传播形式、完善宣传体系，尤其是对公司管理工作实效需要定期“回头看”，同时将激励设置嵌入部门、小组考核评级范畴，以增强激励、表彰对各层部门的吸引力。二是容错性激励机制，是指对所属部门和有关人员在推动发展、履职担当、改革创新过程中，非因主观故意而出现偏差失误、未能实现预期目标或造成一定损失，但所作所为不违反法律和法规和政策规定，工作中勤勉尽责、未谋取私利等情况，及时纠错改正，不作负面评价，免除相关责任或从轻处理的措施。“容错”之所以被定位为一种激励机制，表征的是该项机制实质上是以释放组织成员担当的积极性为主要任务。[6]容错性激励机制健全的必然性，在于当前企业治理中问责泛化所引发的“官员避责”“为官不为”等现象，通过容错性激励机制的嵌入，摆脱过度问责的刚性束缚，以此来实现问责与容错的协同治理。例如，企业员工在日常工作、处置突发事件或执行上级任务安排中，因主动揽责涉险、积极担当作为，出现一定失误的，可按照工作出发点、工作方法、制度依据、性质后果等标准予以免除或从轻处罚。

  第二，完善惩戒性机制，即通过严格程序，对不符合制度行为标准的有关主体进行严肃问责，使违规者和其他对象受到警示和教育，保障制度的严格贯彻执行。惩戒性机制的健全最重要的包含两方面：一是压实主体责任。一方面要切实压实企业“一把手”履行制度安排的管理责任，进一步厘清制度化管理工作中的详细的细节内容，细化管理责任清单，打造清晰的制度化管理主体责任链条。另一方面，要压实各部门分管领域成员责任。综合运用督查调研、个别访谈、问卷调查等方式强化监督检查，察觉缺陷及时向有关部门和成员反馈，完善合理的责任压力传导体系，压实企业制度化管理各级主体责任。二是严控问责程序。规范的问责程序既是提高问责严肃性的内在要求，也是保护问责对象权利的基本保障。问责主体需要树立严格的程序意识，按照有关制度规定规范启动和开展问责工作。同时，上级管理部门有必要定期对问责主体执行问责程序的情况做监督检查，并将其作为衡量问责质量的重要观测指标。此外，在监督问责过程中，应合理把握“严”的尺度，不能“畸轻”或“畸重”，对于违反制度的行为，需要予以准确认定，并在此基础上给予适宜的惩戒处分。

  《现代国企研究》杂志是由中央党校国务院国资委分校、全国党建研究会国有企业党建研究专业委员会指导，中国兵器工业集团有限公司主管、中国兵器工业集团人才研究中心主办，面向国内外公开发行的社科类期刊。2010年创刊以来，杂志秉持“启迪国企现代思维 领航国企特色实践”的宗旨，突出评论特色，围绕国企改革和国企党建两大主题，研究发展规律，解析制度精髓，探索实践途径，已成为服务国资国企改革发展和党的建设权威研究平台和主流舆论阵地。国内统一刊号：CN11-5992/F 全年定价420元